专家论坛
“长三角”一体化的深化与扩大：思考与展望
——基于欧盟一体化的启示
江苏省政府参事朱乃新
一、“一体化”：从学术概念到国家发展战略的意义
长三角区域经济“一体化发展”是近年来不断被提起和研讨的学术概念，而现在它第一次被吸纳并正式写进了中央文件，提升为一项国家发展战略。其意义之重大而深远是不言而喻的。这意味着，我国经历了30年改革开放之后，区域经济发展迈上了一个新平台，进入了一个新时期。
“区域经济一体化”（regional economic integration）通常是指国际上一个大区域（如西欧、北美、东亚等）内的若干国家（或关税区）通过签订协议或条约，组织、协调和进行制度安排的经济一体化过程和趋势，也称作“制度导向性”（institution-led）区域经济一体化。由经济发展水平相近的国家组成的跨国经济一体化称作“横向一体化”或“水平一体化”，成员国经济发展水平或资源禀赋差异较大的跨国经济一体化称作“纵向一体化”或“垂直一体化”；按照一体化的目标定位或价值取向则可分为“共同体”模式和“独联体”模式；按照一体化程度从低到高则有 “自由贸易区”、“关税同盟”、“共同市场”、“经济共同体”和包括共同货币在内的“经济联盟”等形态。
区域经济一体化与经济全球化是当今世界经济发展的两大潮流。当前，世界经济体系中的区域一体化组织数十上百，最大的三个区域经济一体化组织，一是欧洲联盟，其前身是1957年建立的“欧洲经济共同体”，被公认一体化程度最高的国家集团欧洲联盟（EU），现已扩大为27个成员国，其中有15个国家使用了同一货币“欧元”而称作“欧元区”。在其成员国还是6个及12个的时候，是一个水平一体化组织，当南欧的葡萄牙、西班牙和希腊加入之后，尤其是前几年东欧转轨国家入盟后，则演进为水平和垂直一体化并存的区域国家集团了。二是美国、加拿大和墨西哥三国组成的“北美自由贸易区”（NAFTA），以及近些年来方兴未艾的两国间的双边自由贸易区。三是“亚太经合组织”（APEC），事实上只是一种依赖成员国领导人承诺而缺乏刚性约束的松散型国际经济合作机制。这些区域经济组织不同的一体化程度和形式，是由各自区域内的历史与现实，地缘经济与地缘政治差异所决定的。
随着我国改革的深化和开放的扩大，我国区域经济发展也引进了国际区域经济一体化的概念和机理，但此前基本上囿于学术和理论的范围。照理在一个国家内部，没有国家间常有的如关税、进口配额、移民限制、汇率等人为的要素流动壁垒和资源配置障碍，市场应当统一开放、竞争有序。但是，我国社会主义市场经济脱胎于计划经济，市场体系和市场机制未臻成熟，企业（企业制度、企业间市场关系、企业治理和企业家等）发育尚不完全，强国家、弱市场，强政府、弱企业，强国资、弱民资。长期以来重数量、重速度的增长导致产能过剩、内需不足、区域发展不平衡,贫富差距、两极分化等问题突出。社会保障体系建设刚刚起步，覆盖率偏低，给付标准很低。由于上述种种，比世界上任何一个大国急需通过区域经济一体化有效遏制行政区划和不同地方政策导致的重复建设、资源浪费和产业同构问题的我国，国内市场壁垒甚至比国际贸易壁垒有过之而无不及，严重制约了资源配置的优化。这是我国不能承受的经济社会发展之重。
我国的改革是从对统得过死的地方政府和企业松绑起步的。表面看，只是经济运行机制层面的改善和改良。实质上，计划经济体制的坚冰一旦被打破，走上市场取向性体制改革之路便不可逆转。只是当时绝大多数的人们还没有意识到而已，以至于还在计划与市场、“姓公与姓私”的问题上纠缠争论了好些个年头。直到邓小平1992年南巡讲话才一锤定音，最终确立了社会主义市场经济的体制改革目标定位。我国区域经济发展实际上在农村实行联产承包责任制，继而扩大到城镇国有和集体经济实行各种所有制的改革，建立南方经济特区等一系列局部领域和区域改革的推动下就已经启动。1984年中共十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》提出，要加强横向联合，重视发挥中心城市所在地区经济发展中的辐射和带动作用，是一块里程碑。在此前和此后，财政税收体制改革导致了总体改革从“行政性分权”向“经济性分权”的根本性转型。以“放权让利”为核心的改革极大调动起了地方发展的主动性和积极性。从1980年起，国家把对省、市、自治区实行“统收统支”的“同灶吃饭”的财政体制改变为“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”财政体制，打破了与高度集中的计划经济体制相匹配的财政体制。1994年初开始实施分税制，地方政府获得了可以自主支配一部分财权和资源配置权。加上地方税种主要是与经济行为挂钩的间接税，因此极大地刺激了地方政府扩大辖地经济活动的欲望和冲动。比如，源自城市扩张和土地占用带来的税收（主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税以及耕地占用税等）全部归地方享有，发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为地方政府首选，有关土地流转、开发的预算内税收、预算外收入构成了地方本级财政收入的主体，“土地财政”在地方财政结构中占有举足轻重的地位。
地方自主决策权和财权的扩大，为地方发展注入了动力和活力，形成地方“发展经济—增加财力—进一步发展经济”的循环，也形成了独享和独立的地方利益，进而改变了权益分配格局以及形成了中央与地方、地方与地方之间复杂而敏感的竞争与合作并存的博弈关系。在这样的情况下，毫不奇怪地出现和发生了“上有政策下有对策”、 “跑部钱进”，以及地方保护、“资源大战”、市场分割、重复建设，结构同化等现象甚至设租寻租等腐败行为。
当然，各地方政府也在积极探索和寻求协调合作的互利双赢，拓展更大的发展空间、更快的发展速度和更好的发展政绩。以1997年第一次长三角经济协调会为起点算起，长三角经济一体化的努力已经超过了10年。目前，已经形成了三个层次的政府间协调机制：江浙沪两省一市（从2008年起加安徽省）党政首脑领导人不定期峰会，在会上决定区域合作、协调发展的方针大计；常务副省（市）长碰头会，旨在“项目推进”，下设一系列专题组推进具体工作（对口部门工作会议）；16个会员城市的市长协调会。通过这三个层次的合作、磋商和协调机制，长三角在区域大交通体系建设，生态环境治理，信息资源共享，旅游、人力资源和区域规划合作，区域信用体系建设和共同推进区域自主创新体系等领域取得了程度不同的进展。此外，每年还有数十上百场各种类型和形式的官方和民间的协调会、研讨会等。声势宏大，但实质性重大的突破不多，给人的印象似乎两省一市之间仍然是竞争多于合作，意向多于行动，停留在交流信息、交换意见、调和矛盾、营造氛围的浅表层面。
江、浙、沪两省一市在国家发展中的地位和作用十分重大。长三角以占有全国2.2%的土地面积和5.7%的人口产出占全国22.7%的经济总量，正如“国发30号文件”所述，“长江三角洲地区是我国综合实力最强的区域，在社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位和带动作用”。国家现代化建设和我国参与经济全球化合作与竞争不能继续听任长三角区域经济协调合作在低层次上徘徊，既不深化，也不扩大。在长三角的空间范围是“16个城市”还是“两省一市”上和在“扩容”上议而不决，蹒跚不前。一些地方在城市协调会成员扩容方面长期以来的关门主义，把“城市圈”变成画地为牢的排他性封闭圈，甚至担心产业会快速转移至别处，影响自身政绩和升迁，对扩大长三角长期缺乏足够的热情，较之欧盟南扩、东扩纳入那么多的经济发展水平与老成员国存在悬殊差异的新成员，并给予共同农业政策和地区政策的援助，谈何世界眼光！这些阻碍长三角发展的理念和思维应当抛入滚滚东逝长江水，让它成为吸取教训的历史。
解铃还需系铃人，政府主导的问题也必须由政府自己来解决，核心是以政府职能转换推动经济发展方式转变。面对激化的国际竞争，中央不能坐视地方之间内争内耗，贻误发展机遇，因而亲自出面给长三角经济社会“一体化发展”定位，以理念的升华和突破统率和加快长三角的区域发展由“独联体”模式尽快转向“共同体”模式。《指导意见》发布的重大意义，就在于以中央的权威铲除上述种种障碍和壁垒，促进我国区域经济的“科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展”。
“共同体”是欧洲一体化的核心概念和理念，早在欧洲行将共同成立前的1951年，就已经出现在“建立欧洲煤钢共同体条约”里。根据该条约的表述，“共同体”是各成员致力和平、繁荣与发展而建立的“以共同市场、共同目标与共同机构为基础”的实体。三个“共同”是共同体的核心理念和基本内涵，以政治（共同目标）为动因，以经济（共同市场）为切入点，形成政治与经济互动并进机制（共同机构）。对于长三角这样的一个主权大国内部区域发展一体化，本来市场应该是统一、开放、竞争、有序的；部分地区先富起来，先发展起来，在先富起来的地区应当有带动其他地区共同发展、共同富裕的政治意愿、政治目标和政治动因，地方和部门必须服从和贯彻落实中央的战略部署和重大决策。
二、长三角区域一体化中的深化与扩容
区域一体化发展是一个持续深化和扩大的过程。以欧洲一体化为典型，经历了从关税同盟到共同农业政策和地区政策，从商品、劳务、资本和人员四大要素无国界自由流动的内部同一市场直至经济货币联盟的深化；经历了从6国、9国、12国、15国到25国、27国（后17个为东欧转轨经济体）的扩大。这个深化和扩大的过程经历了半个多世纪，其间迂回曲折、矛盾重重，往往以推求进，退一步进两步，顺利时步子快一些，困难时停一下，两、三代人不动摇、不懈怠的努力才有今天在多级世界中的一极地位。其间，涌现出了初期的舒曼（欧洲煤钢联营的计划倡议者）、让.莫内（舒曼计划的精心制定和实施者，被称作“欧洲之父”）到东欧剧变前夕“同心圆欧洲”建设结构的设计者雅克-德洛尔等名垂青史的政治家。
从区域经济一体化的一般规律看，“轴心”作用在制度导向型区域经济一体化进程中不可缺失、至关重要。没有“轴心”就没有“火车头”、“方向盘”和协调机制。“轴心”不能狭隘理解为区域一体化的主导权问题，主导权不能狭隘理解为谋一己之私，而是融己利和他利为一体，“轴心国”意味着承担更多责任和义务，要有感召力、凝聚力和协调能力。
第一，“轴心”必需擅长于寻求、实现和扩大共同体成员的共同利益。共同利益是成员国利益的融合，而不仅仅是维持现有利益的平衡，“轴心”要有创新的睿智、勇气和胆识。
第二，共同利益的形成，国家之间的合作是必要条件，没有成员国的合作，就没有共同利益的形成。
第三，共同利益需求的满足，仅有国家的合作，条件还不充分，还不能持久和机制化。要构筑共同利益的形成机制，首要原则是成员国要在有限而关键的领域内放弃主权。有了共同利益的形成机制，才能最大限度地持久满足共同利的需求和诉求。
长三角区域经济一体化，事关我国提高自主创新能力和整体经济素质、增强对中西部地区的辐射带动、推动全国区域协调发展、提高开放型经济水平、增强我国国际竞争力和抗风险能力、推进体制创新、促进建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制的社会主义现代化建设。我们需要也拥有不逊色于欧洲一体化的政治家。现代市场经济是一种基于多种经济成分共存的所有制、市场机制在配置资源中起基础作用、企业在市场中居于竞争主体地位和政府对市场进行适度干预，合力协调社会经济发展、兼顾经济效率和社会公平的体制和运行机制。长三角一体化进程中政府和市场的作用缺一不可，政府与市场都不能失灵，以权威政府与有效市场的配合协调，推进科学发展、率先发展、和谐发展和一体化发展，需要理想与抱负、理念与理论，动力和活力，改革与创新。长三角不缺少这些要素。
《指导意见》以十二部分四十二条，对长三角地区经济社会发展提出来既高瞻远瞩、高屋建瓴，又深入具体的指导意见。这是长三角一体化深化的纲领。结合本次研讨会的主体，笔者仅就长三角一体化扩容的问题做一点思考。
2008年年初，中共中央总书记胡锦涛在安徽调研时强调，安徽要积极参与泛长三角区域发展分工，主动承接沿海地区产业转移，不断加强同兄弟省份的横向经济联合和协作。
安徽地处我国中部地区东缘，与长三角无缝毗连，拥有特殊的区位、交通、资源和产业基础等方面的比较优势，以及承接长三角核心地区产业转移、联动发展、互利多赢的特殊条件。虽然目前安徽对外开放度较低，但作为长三角核心区开放型经济的重要能源基地和资源基地，地位是无可替代的。据悉，国家发改委《长江三角洲地区区域规划纲要》中将专门增设一个章节详细对以安徽为主的“泛长三角”进行规划，把安徽正式纳入《长三角规划》范畴，定位为长三角企业西进的门户与通道，与安徽始终不渝积极推动东进战略无缝衔接。长三角两省一市要有成就我国社会主义现代化宏伟事业的大胸怀、大气派，大包容。南京在自身发展定位和与周边城市的关系处理是清醒和务实的。虽然是江苏的省会，但位置偏西，毗连安徽。安徽不少产业集群处于南京经济圈的有效吸纳范围，但南京经济圈的作用还未充分发挥，因此近几届的南京“重洽会”已经吸纳本省的镇江、扬州、淮安和安徽的淮南、芜湖等11个城市参与，互相协作、联合招商，发挥“南京经济圈”的发展潜力，提振和坚定投资者信心和决心。南京提出的与合肥联手打造长三角西缘“双核心”城市圈的设想，以及跳出江北依托江南辐射发展的传统思路，把江北地区作为一个独立城市规划新的发展思路，将对“宁合轴心”发展带来新的契机。国家对长三角和安徽的新的定位，显然为三省一市的这种关系的转型进行了定调，安徽也向长三角两省一市提供了广阔的发展空间。