专家论坛
加强生态文明建设与环境保护
助力长三角一体化高质量发展
安徽省通源环境节能股份有限公司董事长：杨明
自改革开放以来，长三角一直是我国社会、经济发展最迅速，创新、开放活力最活跃的区域之一。近年来，在党和政府的关怀和决策部署下，长三角区域一体化发展上升为国家战略，为长三角一体化、高质量发展指明了方向，明确了目标。为了加强长三角生态文明建设和生态环境保护，助力长三角一体化高质量、可持续发展，2019年12月，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》提出强化生态环境共保联治，要坚持生态保护优先，把生态环境的保护和修复放在重要位置，并在“生态共同保护、环境协同防治、协同监管”三方面提出了更高的要求。2020年8月20日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话，讲话强调“要夯实长三角地区绿色发展基础。长三角地区是长江经济带的龙头，不仅要在经济发展上走在前列，也要在生态保护和建设上带好头。要把保护修复长江生态环境摆在突出位置，狠抓生态环境突出问题整改，推进城镇污水垃圾处理，加强化工污染、农业面源污染、船舶污染和尾矿库治理。要推进环太湖地区城乡有机废弃物处理利用，形成系列配套保障措施，为长三角地区生态环境共保联治提供借鉴，为全国有机废弃物处理利用作出示范。长江禁渔是为全局计、为子孙谋的重要决策。沿江各省市和有关部门要加强统筹协调，细化政策措施，压实主体责任，保障退捕渔民就业和生活。要强化执法监管，严厉打击非法捕捞行为，务求禁渔工作取得扎实成效。”。此后，上海市、浙江省、江苏省、安徽省（三省一市）召开多次专题会议，从共建区域生态文明体系、推进水和大气环境协同治理、深化区域生态环境保护合作等方面制定了相关的发展规划，助力长三角区域生态环境一体化发展。
1. 长三角区域生态环境概况
长三角区域是我国经济发展的先行地，也是我国经济与生态保护问题最突出的区域之一。生态方面，由于长三角区域工业化与城市化进程的快速推进，使生态用地逐渐减少，湿地大量萎缩，生物栖息地受到破坏，生态功能严重受损。水环境方面，据三省一市环境状况公报显示，近五年水环境质量虽有明显改善，但地下水、地表水及饮用水安全问题仍存在，主要的河流湖泊水质仍以Ⅳ类和Ⅴ类为主，湖泊富营养化和黑臭水体问题任然突出，地下水污染治理仍处于起步阶段。此外，各类排污口与饮用水源交错分布，造成地下水污染，严重威胁饮用水的安全。大气环境方面，由于长三角地区重化工产业密集，使区域性、布局性大气污染严重。自2013年实施《大气污染防治行动计划》以来，虽长三角区域的整体空气质量有所改善，但仍是污染范围最广、浓度最高的地区之一，尤其是PM2.5、VOCs的污染严重。土壤方面，由于电镀、电子、冶炼化工、印染、钢铁等传统高污染行业较多，使长三角地区土壤环境治理压力较大，土壤污染由点状、局部发展成面上、区域性的特点。固废方面，由于长三角区域经济发达、人口密度大、生活水平高，生活垃圾、市政污泥等固危废产生量大，同时区域城市的用地紧缺，严重影响固危废的处理处置，使得长三角区域的固危废处理设施处于满负荷或超负荷的状态，亟待提升长三角固危废综合处置能力。
近年来，长三角三省一市在生态环保领域已建立了协同机制，并形成了相关共识。在生态保护方面，实施了①全面排查处理长江沿线自然保护地违法违规开发活动，全面深入排查破坏自然保护地生态环境的违法违规行为；②筹建长江经济带“三线一单”信息共享系统；③开展了长江非法码头专项整治工作和长江非法采砂专项整治工作。在水环境治理方面，实施了①长江入河排污口专项检查行动；②长江“三磷”专项排查整治行动；③长江经济带城市黑臭水体治理专项行动；④实施工业园区污水处理设施整治专项行动。⑤开展了长江经济带饮用水水源地环境保护专项行动；⑥启动了长江干流岸线保护和利用专项检查行动。在大气环境治理方面，实施了①挥发性有机物（VOCs）专项治理行动，要求2018年完成重点工业行业VOCs综合整治及提标改造，2019年提升VOCs综合治理水平；②开展了夏季臭氧污染防治强化监督帮扶工作。2019年底《纲要》发布后，对长三角区域进一步部署了生态环境一体化保护制度和体制机制建设任务和生态绿色一体化发展示范区建设任务。然而，长三角地区在土壤与地下水污染防治、生活垃圾、市政污泥处置及资源化领域的合作与交流较少，区域尚未形成统一的技术标准体系和统一的环境管理要求。
2. 加强长三角区域生态环境保护与治理的几点建议
长三角区域出台的一系列政策措施使其生态环境得到了逐步改善，但仍存在生态环境法治机制、监管机制、生态补偿机制不够健全，生态环境信息共享机制不够完善，各省市的生态环境治理能力、环保技术创新水平发展不均衡，尤其是在土壤与地下水、固废处置与资源化领域合作与技术交流相对薄弱。因此，长三角区域一体化发展中应进一步加强生态环保领域的技术交流合作，推动区域环保产业做大做强，助力区域经济高质量发展。
第一，加强立法协作，建立统一的长三角生态环境法治环境。目前，长三角还没有建立统一的区域性环境法规，各省市地方环保法规对于同类事项还存在规定不一致的现象，这不仅会给三省一市的环境保护协同带来巨大障碍，还会对环保主体造成不公。因此，长三角区域统一的环境法规政策建设问题亟待解决。可以由国家相关部门牵头协调，站在长三角环保一体化建设的高度制定跨行政区环境治理配套的法规体系，基于区域整体布局对区域相关环保法规进行修订。也可以成立由三省一市行政主体构成的跨行政区协作机构，基于长三角地区面临的生态环境问题，共同协商制定区域性生态环境法规政策，并明确适用范围及各地方政府区的责任义务。统一的区域性法规建设将有利于实现共同的环保目标。
第二，加强监管力度，建立统一的长三角区域生态监管机制。由于区域信息不对称、各地方政府机会主义和保护主义等问题的存在，仅以各自区域为基础的监管体制无法满足跨区域生态治理合作的需求。目前，长三角区域已建立起省市级等多层次的区域环境协调机构，但这些机构缺乏实质性的生态治理权利，无法制约个地方政府的行为。因此需要建立统一的长三角区域生态环境监管机构，强化机构的环境监测和执法权利，才能遏制区域生态治理合作中的机会主义和地方保护主义行为。此外，生态环境部门也要持续提高生态监管能力建设，对于长三角区域生态状况强化实时监测与评估，充分运用在线监控、卫星遥感、无人机和大数据分析等科技手段，构建覆盖长三角全要素、全区域、全领域的生态环境智慧网络监测体系的监管系统。
第三，加强区域生态补偿机制建设。生态补偿是指因人类活动对生态环境和资源造成的污染和破坏而进行的补偿、恢复和治理活动，也只对因保护生态而丧失发展机会的地区及居民进行的经济补偿。2009年8月，新安江流域生态补偿机制的成功试点为长三角地区生态环境治理提供了宝贵的经验，但在新安江流域生态补偿机制试点中也存在一些问题。一是新安江流域生态补偿机制的试点只是针对流域水环境的，而自然保护区、生态功能区、矿产资源开发等领域的长效生态补偿机制在长三角区域仍未完全建立。因此，需要拓展生态补偿机制的应用领域和实施范围。此外，新安江流域生态补偿机制试点主要是在省与省之间开展的，各地方之间（例如省与市、市与区县之间、市与市之间等）的补偿仍处于初步阶段，因此在地域界限上也需要做出突破。二是在新安江流域生态补偿机制的试点中，因法律法规的不完善常存在卡壳现象（例如补偿责任主体不清、补偿机制缺乏长效性、法律依据缺失等问题），因此需要提升跨区域生态补偿机制的法律保障，明确补偿依据、补偿标准、补偿程序、补偿方式等内容。三是新安江流域生态补偿机制试点主要依赖于政府、价格、财税等方面，其市场化手段应用匮乏，因此要建立市场化、多元化的生态补偿机制。
第四，加强长三角生态环境的信息共享机制。现阶段，长三角区域的生态环境信息共享机制主要是通过自发的协议模式。各个地方是平等的信息主体，在信息协同共享上并没有强制性的行政约束，政策法规也缺乏明确的规定和强制的措施，使得信息协同共享没有法律依据。因此，需要建立健全长三角地区信息协同共享机制，确保信息协同共享的实现。此外，由于生态环境涉及的利益主体复杂、各区域部门间缺乏信任等问题，使得跨区域、跨部门的信息沟通协调困难，因此，应建立相关的保障机制，利用计算机信息技术，加快信息共享平台的建设，提高信息服务效率。此外，三省一市信息系统的相连，必然存在信息安全的问题。在统一信息技术标准的基础上，还要建立稳定的信息共享通道和可靠的信息共享环境。
第五，加强生态环境保护与治理技术推广与科技创新能力。一是以生态环境保护产业或行业协会为纽带，加强区域生态环境保护与治理技术推广应用，形成产业技术联盟，尤其在垃圾处理处置、市政污泥处置与资源化领域的技术交流与推广。二是为加强生态环境科技创新投入力度，优化生态环境领域的科研立项，建立以财政为主、企业为主体、社会资本投入为支撑的多元化生态环境科技创新体系，建议由“三省一市”共同设立生态环境保护创新重大专项基金，支持区域内环保企业与高校院所联合申报，推动生态环境领域技术进步。三是完善生态领域人才培养、激励与流动机制，强化环保科技领域作风和学风建设，打造良性、可持续的生态环保人才发展路径。四是推动环保企业增强自我革新意识，加强技术引进、产学研合作，推动科技成果转化和企业知识产权保护。